La maldición recurrente de la ejecución directa de obras por parte de la administración

La ejecución de obras para satisfacer las necesidades de las administraciones públicas deben realizarse, como norma general, por contratistas. 

La ejecución directa de obras por parte de la administración se prevé en el artículo 30 de la Ley 9/2018, de Contratos del Sector Público como algo excepcional, determinándose en dicho artículo los supuestos específicos en que puede hacerse uso de esta peculiar forma de actuación, en los siguientes términos:

"1. La ejecución de obras podrá realizarse por los servicios de la Administración Pública, ya sea empleando exclusivamente medios propios no personificados o con la colaboración de empresarios particulares cuando concurra alguna de estas circunstancias:

a) Que la Administración tenga montadas fábricas, arsenales, maestranzas o servicios técnicos o industriales suficientemente aptos para la realización de la prestación, en cuyo caso deberá normalmente utilizarse este sistema de ejecución.

b) Que la Administración posea elementos auxiliares utilizables, cuyo empleo suponga una economía superior al 5 por 100 del importe del presupuesto del contrato o una mayor celeridad en su ejecución, justificándose, en este caso, las ventajas que se sigan de la misma.

c) Que no haya habido ofertas de empresarios en la licitación previamente efectuada.

d) Cuando se trate de un supuesto de emergencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 120.

e) Cuando, dada la naturaleza de la prestación, sea imposible la fijación previa de un precio cierto o la de un presupuesto por unidades simples de trabajo.

f) Cuando sea necesario relevar al contratista de realizar algunas unidades de obra por no haberse llegado a un acuerdo en los precios contradictorios correspondientes.

g) Las obras de mera conservación y mantenimiento, definidas en el artículo 232.5.

h) Excepcionalmente, la ejecución de obras definidas en virtud de un anteproyecto, cuando no se aplique el artículo 146.2 relativo a la valoración de las ofertas con más de un criterio de adjudicación.

En los supuestos contemplados en las letras a), b), c), e) y f) anteriores, deberá redactarse el correspondiente proyecto, cuyo contenido se fijará reglamentariamente.

[...]

5. La autorización de la ejecución de obras y de la fabricación de bienes muebles y, en su caso, la aprobación del proyecto, corresponderá al órgano competente para la aprobación del gasto o al órgano que determinen las disposiciones orgánicas de las Comunidades Autónomas, en su respectivo ámbito.

Lo dispuesto en el párrafo anterior también resulta de aplicación a los encargos a medios propios personificados regulados en los artículos 32 y 33.".

Es decir, que la norma prevé la ejecución directa de las obras por las administraciones públicas solamente en casos en los que dicha forma de actuación suponga una reducción de costes para la administración por tener fábricas, arsenales, maestranzas o medios auxiliares para ello, cuando exista una necesidad de la administración que no pueda ser satisfecha por parte de contratistas (licitaciones desiertas, relevar al contratista de unidades de obra por desacuerdo de precios contradictorios), cuando no se pueda determinar su presupuesto o precios simples por su naturaleza, por causa de emergencia o por ser obras menores de mera conservación y mantenimiento. 

Este apelativo de menores para las obras de conservación y mantenimiento a realizar por la administración es de mi cosecha, y deriva de la observación de que la norma no exige la redacción de un proyecto para dichas actuaciones, mientras que sí lo exige para el resto de casos en los que las obras pueden ser ejecutadas por la administración. 

La escueta regulación de la ejecución directa de obras por la administración contenida en la Ley 9/2017, se desarrolla en el Reglamento de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Real Decreto 1098/2001, en sus artículos 174 a 179. Dichos artículos confirman la necesidad de proyecto completo de obras para la realización de dichas actuaciones (sin simplificaciones, refundiciones ni supresiones de ninguno de sus documentos, según el 178.5), salvo para el caso de obras de conservación y mantenimiento, en que no es necesario. Además el artículo 179 determina cómo debe llevarse a cabo la comprobación, recepción y liquidación de las obras ejecutadas por la administración. 

En resumen, el regulador entiende que las administraciones públicas no pueden actuar como empresarias de la construcción, salvo cuando suponga una reducción de costes, cuando exista una necesidad de la administración que no pueda ser satisfecha por parte de contratistas por diversas causas, cuando por la naturaleza de la obra no se pueda determinar su presupuesto o precios simples, por causa de emergencia o por ser obras menores de mera conservación y mantenimiento.

España en una obra: uno trabajando
y dos mirando

Aplicación a los minicipios: Heavy Metal Rock'n'Roll

Y esta regulación, que parece fácil de asimilar y entender por cualquiera, se convierte en una teoría indescifrable, pura física cuántica, para los alcaldes de los microayuntamientos en los que desempeñamos nuestra función muchos secretariuchos/as de tercera como yo. 

Porque como reflejé en mi entrada anterior El empleo público en los pequeños municipios: el oro de Moscú en estos entornos rurales dar trabajo al vecino es primordial para las Alcaldías, en su lucha febril por fijar la población en el municipio, aunque esto suponga retorcer las leyes para poder lograrlo. 

Y digo esto de retorcer las leyes porque mi experiencia es que ejecutar obras directamente por la administración tiene las siguientes consecuencias:

- no supone una reducción de costes para la administración, sino todo lo contrario, ya que al realizarse las mismas por personal sin experiencia se incrementan los costes de materiales y mano de obra.

- no supone una reducción del plazo de ejecución, ya que las obras ejecutadas por la administración se alargan mucho más tiempo que las ejecutadas por empresas privadas (si no contamos el periodo empleado en el procedimiento de contratación, o si se adjudica por contrato menor).

- no supone unos resultados constructivos equiparables a los conseguidos a través de una empresa contratista, porque no es lo mismo un trabajo hecho por profesionales que por aprendices de obra.

- supone un incumplimiento de la voluntad del legislador, por considerar como obras de conservación y mantenimiento obras que no son tales, ya que tienen tal complejidad que precisan proyecto de ejecución. 

La finalidad de tal contorsionismo legislativo es clara: conseguir dar trabajo a los integrantes de las bolsas de empleo de construcción que muchos miniayuntamientos tienen constituidas para la realización de dichas obras, fijar la población al municipio y de paso asegurarse unos votos. 

Para formar parte de estas bolsas, normalmente conformadas con una finalidad medio-empleadora, medio-social (y 100% electoralista), no es necesario tener experiencia previa en el sector de la construcción, ni tener ningún título en particular, tampoco contar con el curso de prevención de riesgos laborales en construcción o cumplir ningún requisito porque... ¿pa qué tanto?

Y claro, el resultado son obras de mala calidad (por la falta de experiencia de sus ejecutores), que superan con creces los plazos y los costes de ejecución estimados en los proyectos de obra (que ya se redactaron con precios hinchados al conocer que se ejecutarían por la administración), y que funcionan más bien como una empresa de trabajo temporal o una escuela taller que como una actuación para el inmovilizado municipal.

Así es como nuestros queridos alcaldes y alcaldesas desvían los fondos que deberían utilizar para garantizar una correcta prestación de los servicios municipales que les atribuyen las leyes (cementerio, alcantarillado, abastecimiento de agua potable, recogida de residuos, etc.) en ejercer competencias que ninguna ley les tiene atribuidas (generar empleo), pero son más "lucidoras". 

Y en este punto las diputaciones provinciales tienen también mucha culpa, porque en muchas ocasiones financian dichas obras (ya sea mediante el plan provincial de obras y servicios, sus inversiones financieramente sostenibles, sus planes de caminos, etc.) y conocen la realidad, pero pasan por obras de conservación y mantenimiento obras que por su complejidad exigen la aprobación de un proyecto. 

Nah, una obrita de conservación y
mantenimiento, poca cosa

La controvertida actuación de la Secretaría-Intervención

Y en esta vorágine creada por las Alcaldías y secundadas por sus secuaces de las diputaciones provinciales, ¿cuál debe ser la posición del secretario rural? Porque el asunto tiene mucho de oportunidad (elegir qué servicios o actuaciones priorizar en detrimento de otros), pero también mucho de legalidad (porque como hemos visto ejecutar obras por la administración tiene mucho de contorsionismo legal y contradicción de los fines pretendidos por el legislador).

Pero además es que esta forma de proceder presenta otros problemas, como son la utilización de contratos de trabajo temporales por obra o servicio determinado (la propia obra) para unas necesidades de carácter permanente en el ayuntamiento, ya que detrás de una obra se empieza otra para que las contrataciones no paren y la posibilidad de que en caso de bolsas reducidas (como las de oficial de construcción que sí que requieran de experiencia o titulación) se produzca el encadenamiento de contratos que haga que el trabajador se convierta finalmente en fijo. 

Estas dos posibilidades se basan en el contenido del artículo 15 del Real Decreto Legislativo 2/2015, texto refundido del Estatuto de los Trabajadores, que preceptúa: 

"1. El contrato de trabajo podrá concertarse por tiempo indefinido o por una duración determinada.

Podrán celebrarse contratos de duración determinada en los siguientes supuestos:

a) Cuando se contrate al trabajador para la realización de una obra o servicio determinados, con autonomía y sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa y cuya ejecución, aunque limitada en el tiempo, sea en principio de duración incierta. Estos contratos no podrán tener una duración superior a tres años ampliable hasta doce meses más por convenio colectivo de ámbito sectorial estatal o, en su defecto, por convenio colectivo sectorial de ámbito inferior. Transcurridos estos plazos, los trabajadores adquirirán la condición de trabajadores fijos de la empresa.

[...]

b) Cuando las circunstancias del mercado, acumulación de tareas o exceso de pedidos así lo exigieran, aun tratándose de la actividad normal de la empresa. En tales casos, los contratos podrán tener una duración máxima de seis meses, dentro de un periodo de doce meses, contados a partir del momento en que se produzcan dichas causas. 

[...]

c) Cuando se trate de sustituir a trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo, siempre que en el contrato de trabajo se especifique el nombre del sustituido y la causa de sustitución.

[...]

3. Se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley.

[...]

5. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados 1.a), 2 y 3, los trabajadores que en un periodo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo o diferente puesto de trabajo con la misma empresa o grupo de empresas, mediante dos o más contratos temporales, sea directamente o a través de su puesta a disposición por empresas de trabajo temporal, con las mismas o diferentes modalidades contractuales de duración determinada, adquirirán la condición de trabajadores fijos".

La contratación de personal laboral temporal para realizar la obra se hace en virtud de lo previsto en el artículo 15.1.a), aunque en dicho artículo se determine claramente que la obra debe tener autonomía o sustantividad propia dentro de la actividad de la empresa, y si un ayuntamiento se dedica a realizar obras de calles una tras otras ¿cuál es la autonomía o sustantividad de una de ellas? ¿la ubicación en una u otra calle?

O sea que la brillante idea de hacer obras por la administración para fijar la población y rascar unos votos, además de precarizar el empleo público por cubrir unas necesidades permanentes de la administración mediante una sucesión de trabajadores temporales (que ocupan el puesto que podría estar desempeñando un laboral fijo), además puede suponer que un laboral temporal sin haber superado ningún tipo de oposición o prueba selectiva, por una carambola del destino se termine convirtiendo en personal laboral indefinido no fijo por trabajar más de 24 meses en un periodo de 30 meses, siempre que un juzgado así lo declare. 

Por no contar con el coste de oportunidad que supone para los habitantes del municipio y para la sociedad en su conjunto el hecho de que estando en varias bolsas de trabajo y tienen "asegurado" el trabajo en el ayuntamiento entre 4 y 6 meses al año, lo que les permite trampear durante el resto del año y no prepararse para el futuro con bases sólidas para lograr ser independientes, ya sea formándose, buscándose un trabajo más duradero, emprendiendo su propio negocio, etc. 

El coste de oportunidad para la sociedad:
aunque no lo conozcamos, debe tenerse en cuenta

Vamos, ejecutar obras por la administración: un negocio redondo para el ayuntamiento.

¡Nos leemos!