sábado, 27 de febrero de 2021

¿Está la actuación administrativa totalmente predeterminada por la normativa?

Para comenzar esta entrada, voy a proclamar que tengo claro que España es un estado social y democrático de Derecho (artículo 1 de la Constitución Española), que las administraciones públicas actúan con sometimiento pleno a la Constitución, a la ley y al derecho (artículos 9 y 103 de la Constitución Española y artículo 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público) y que esta sujeción a la ley y al derecho resulta plenamente aplicable a las entidades locales (ya que así lo determinan los artículos 6 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 5 del Real Decreto 2568/1986, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, entre otros preceptos).

Una vez asentadas estas ideas, me pregunto: ¿está la actuación administrativa totalmente predeterminada por la normativa? ¿tiene un/a secretariucho/a de tercera cierto margen de actuación o debe limitarse a aplicar las previsiones legales a rajatabla?


¿secretariuchos/as de actuación predeterminada?


Y me hago esta pregunta porque durante mi vida laboral, en los distintos puestos de trabajo que he ocupado, he encontrado personas escrupulosas y estrictas, que tienen como máxima que sólo lo previsto y claramente determinado por las normas es posible (legalmente hablando) y otras personas más abiertas y permisivas, que defienden que no solamente resulta posible y legal lo puesto negro sobre blanco en la normativa, sino también otras posibilidades derivadas de interpretaciones expansivas de las normas, de los principios generales de las mismas o de la interpretación de la normativa en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social a la que debe ser aplicada (de acuerdo con lo previsto en el artículo 3.1 del Código Civil).

Porque si algo tiene la función de Secretaría, a diferencia de la función de Intervención, es que en derecho todo es interpretable y las normas pueden ser estiradas como un chicle, siempre aclarando finalmente que "es mi leal saber y entender, que someto a cualquier otro mejor fundado en derecho". 


El fanático normativo y el filósofo legal 

No obstante, desde mi punto de vista, tanto la posición de pensar y defender que solamente aquello previsto en las normas es legalmente posible y decir que no de forma sistemática cuando se plantea algo ligeramente distinto, como la posición de pensar y defender que todo es posible aunque sea haciendo una interpretación extensiva de una norma, son altamente arriesgadas. 

La primera de ellas, el fanático normativo, porque supone que se conoce el contenido de las normas a la perfección, que se dominan sus preceptos completamente y que se consideran incluso las normas específicas y sectoriales que pueden recoger la excepción de la excepción (con el maremágnum normativo en que estamos inmersos). 

La segunda de ellas (el filósofo legal), porque el hecho de ser demasiado permisivo y apartarse del literal de la norma mediante interpretaciones extensivas, interpretaciones conjuntas de varias normas o aplicación de principios generales, puede suponer que te equivoques, que la administración para la que trabajas incurra en una actuación ilegal y que un juez o tribunal te lo tenga que recordar (¿cuántas veces te has sorprendido leyendo la resolución de un recurso en vía judicial?). 

Supongo que a estas alturas de la entrada, ya habrás pensado en alguien fanático/a normativo y también en alguien filósofo/a legal. 

La figura de fanático normativo es la más habitual y se convierte en la pesadilla de cualquier alcalde o alcaldesa que se precie, al ver como sus iniciativas son paralizadas o boicoteadas desde la Secretaría. También resulta la más cómoda, ya que a base de desestimar propuestas (sin buscar las alternativas legales que posibiliten la actuación), se simplifica mucho la actuación municipal, limitándola a las cuatro actuaciones predeterminadas y claramente reguladas en la normativa. 


Fanático normativo en ciernes


La figura del filósofo legal es más escasa, pero también existe. En ocasiones hasta coexiste en el mismo ayuntamiento que el fanático normativo, con el consiguiente pique entre habilitados nacionales o entre habilitados nacionales y técnicos. 

Ni que decir tiene que el filósofo legal hace las delicias de los alcaldes y alcaldesas, por ser esa persona que posibilita sus iniciativas o que ofrece el contrapunto legal a la negativa de otros, ofreciendo con ello el clavo ardiendo al que las Alcaldías pueden acogerse para llevar a cabo la actuación. Además, genera muchas envidias entre los alcaldes de la zona, que ven como en el pueblo de al lado se consideran posibles (legalmente hablando) ciertas cosas que en sus municipios se informan inviables. 

Pondré un ejemplo de filósofo legal con un caso que todos conocemos. Espero que esto no se malinterprete porque se trata de una persona a la que sigo y admiro y su blog está desde el inicio del mío en mi lista de favoritos: el secretario Víctor Almonacid. 

Decidme si no son filosofía legal las siguientes entradas:

Los procedimientos de licitación pública NO están suspendidos, de fecha 16 de abril de 2020. Defendió que los procedimientos de licitación pública no estaban suspendidos mientras que la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaró el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 determinaba que "1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

La tramitación sin certificado durante el estado de alarma. Una propuesta realista, de fecha 1 de abril de 2020. Planteó la emisión de certificados de empadronamiento mediante un sistema de representación a través de funcionarios habilitados y de identificación con una serie de preguntas cruzadas sobre información existente en las bases de datos municipales, muy diferente al sistema planteado por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento para la contingencia de confinamiento.

Exámenes telemáticos en los procesos selectivos: 10 argumentos a favor, de fecha 14 de junio de 2020. Determinó que los aspirantes de los procesos selectivos no son obligados a relacionarse electrónicamente con la administración, pero son perfectamente obligables por participar en un proceso que puede acabar nombrándoles empleados públicos (que sí que son sujetos obligados). Todo ello en virtud de lo previsto en el artículo 14.3 de la LPACAP: "Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios". 

Finalizó el estado de alarma. ¿Podemos seguir celebrando sesiones telemáticas de los órganos colegiados?, de fecha 18 de junio de 2020. Defendió el mantenimiento de las sesiones telemáticas de los órganos colegiados tras el estado de alarma, mientras que el artículo 46.3 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local determinaba que "En todo caso, cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las Entidades Locales, estos podrán, apreciada la concurrencia de la situación descrita por el Alcalde o Presidente o quien válidamente les sustituya al efecto de la convocatoria de acuerdo con la normativa vigente, constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos y telemáticos, siempre que sus miembros participantes se encuentren en territorio español y quede acreditada su identidad". 

Actuar de esta  manera, como filósofo legal, requiere un conocimiento profundo de la normativa y una completa seguridad de que se tienen argumentos suficientes para proceder así y de que, en caso de que se presente un recurso judicial, se podrá defender la actuación municipal con vehemencia hasta el punto de convencer a los jueces o tribunales sobre su corrección. 

Esta forma de actuar y de hacer, le han valido a Víctor Almonacid el premio de innovador público del año en 2015 y el premio internacional al mejor innovador en las administraciones públicas en 2020. 


Filósofo legal: la revolución está
dentro de él


No obstante lo anterior, ¿cuántos ayuntamientos han seguido tramitando procedimientos de licitación no declarados urgentes durante la pandemia? ¿cuántos han llevado a cabo exámenes telemáticos en sus procesos selectivos durante los confinamientos? ¿qué ayuntamientos han entregado certificados de empadronamiento durante la pandemia sin exigir certificado digital? ¿no aplicamos estas medidas por aversión al riesgo, o es que acaso sentimos necesidad de actuar sobre seguro? ¿somos todos/as los/las secretarios/as un poco fanáticos/as normativos/as?


 Sector público y sector privado

Veo una gran diferencia entre la forma de actuación ante la pandemia y ante el resto de vicisitudes que se nos presentan en la vida entre el sector público y el sector privado. 

Los autónomos y las empresas se adaptan a los cambios con gran gran rapidez y flexibilidad, determinando como proceder mediante la aplicación en primer lugar del sentido común y la lógica y recurriendo a la normativa para apoyar su actuación en caso de conflictos o en caso de llegar a la vía judicial. Lo que está en juego en este caso es el dinero del autónomo o empresario, por lo que si su actuación deriva en pérdidas o se le quita la razón en vía judicial, el dinero perdido actuará también como sanción por la incorrección de su forma de actuar. El hecho de arriesgar su propio dinero le permite sentirse, de alguna manera, más libre. 

En el sector público, todo es distinto. El hecho de gestionar fondos públicos (que son de todos) obliga a asegurar la legalidad de la iniciativa antes de llevar a cabo la más mínima actuación. Y así, nos encontramos a técnicos o secretarios en conversaciones de whatsapp y foros buscando la fundamentación legal a lo que quieren hacer o buscando lo que la normativa establece antes de dar el primer paso. Las decisiones se ralentizan y se pierde la flexibilidad y la operatividad propias del sector privado. 

De la comparación entre el sector público y el sector privado, la administración pública parece pavisosa a la hora de actuar. Los fanáticos normativos promueven esa forma de actuar garantista y legalista de la administración pública, mientras que los filósofos legales buscan introducir en el sector público ese sentido común y esa lógica imperantes en el sector privado, a fin de conseguir mayor operatividad y eficacia.

Y vosotros/as: ¿sois más fanáticos/as normativos/as o más filósofos/as legales? ¿creéis que en el punto intermedio está la virtud? ¿sentís que vuestra actuación diaria está totalmente predeterminada por la normativa o sentís tener un cierto margen de actuación?


¡Nos leemos!

lunes, 15 de febrero de 2021

El concurso unitario y el baile de las sillas

En los próximos días o semanas se publicará la resolución del concurso unitario 2020 de provisión de puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional convocado mediante Resolución de 30 de octubre de 2020 de la Dirección General de la Función Pública y se producirá, una vez más, el baile de las sillas. 


Creo que por ahí asoma una Tesorería...

Es un momento crucial que solamente se produce una vez al año y que en caso concurrir y obtener destino, no se puede volver a vivir en primera persona hasta tres años más adelante (la tercera convocatoria posterior, que es en la que ya se cumple el requisito del plazo mínimo de dos años en el destino obtenido con carácter definitivo). Por ello, los/las habilitados/as nacionales se ponen muy nerviosos/as y todos/as quieren participar y obtener un destino, tengan o no tengan intención de moverse del sitio que ocupan. 

El concurso tiene como límite que los habilitados nacionales únicamente pueden elegir puestos de trabajo correspondientes a su subescala y categoría. Y por ello, los secretarios-interventores deberán elegir puestos correspondientes a la clase 3ª (agrupaciones de Secretaría, Secretarías-Intervención, Vicesecretarías, Viceintervenciones, Oficialías Mayores, etc.), los secretarios de entrada podrán elegir puestos de Secretaría o Vicesecretaría de clase 2ª y los interventores-tesoreros podrán elegir puestos de agrupaciones de Intervención, Intervención, Viceintervención, agrupaciones de Tesorería, Tesorería o Vicetesorería de clase 2ª. 

Y aunque los destinos obtenidos en el concurso sean irrenunciables, no hay que preocuparse en gran medida si el destino asignado no resulta apetecible, pues en la práctica es raro el caso de habilitados/as nacionales que ocupen el puesto obtenido mediante concurso. 

El día en que se publica la resolución todo son sorpresas y exclamaciones, decepciones y algún que otro disgusto (sobre todo en caso de ser el primer concurso). Pero hay que mantener la calma, ya que a partir de ese momento se pone en marcha la maquinaria del cambio: llamadas telefónicas, mensajes de whatsapp, entrevistas personales con alcaldes e incluso intercambio de cromos. Todo vale para conseguir acercarse a donde se vive o mantenerse donde se está.

Donde empieza el estrés y el trabajo duro es en las direcciones generales de administración local de las comunidades autónomas y en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Se avecinan para ellos arduas semanas de tramitación de expedientes de comisión de servicios, sumidos en el complejo de Penélope de tener que deshacer mediante expedientes de comisión de servicios lo anteriormente logrado a través del concurso unitario. 


Las secretarías rurales

Las grandes perdedoras de estos concursos unitarios son sin duda las secretarías rurales. Antes de la convocatoria del concurso, su personal ha comunicado al ministerio o a la dirección general de administración local que la plaza de Secretaría-intervención sigue vacante después de años y años, o bien que ha quedado recientemente vacante tras la huida del enésimo ocupante interino.

Y cuando estos municipios ven publicada la resolución del concurso se alegran: ¡por fin tendremos secretario/a! Después de tanto tiempo esperando un/a habilitado/a, se sienten como si les hubiera tocado la lotería. 


¿Quién será mi habilitado nacional?


Pero la alegría dura poco, solo hasta el momento en que reciben la llamada del candidato asignado y éste comunica su intención de no aparecer en el municipio más que para la toma de posesión del destino y si te he visto no me acuerdo. Muchos habilitados prefieren mantenerse en los puestos de categoría entrada o superior que ocupan, mejor pagados y más próximos a sus casas o simplemente más tranquilos. 

De esta forma, el pueblo pequeño se queda sin secretario, los pueblos más grandes o mejor ubicados aglutinan a los habilitados nacionales de todas las subescalas y los puestos reservados a habilitados nacionales en las secretarías rurales quedan a merced de las bolsas autonómicas de interinos o de esforzados funcionarios accidentales. 

Pregunta naíf: ¿Y para qué optar a un destino si no se tiene la más mínima intención de ocuparlo?

Respuesta: Por si acaso pasa algo, tener un destino decente al que recurrir. Por si acaso... no me conceden la comisión de servicios que quiero. Por si acaso... la plaza que ocupo en comisión se asigna en el próximo concurso. Por si acaso... me putean donde trabajo y tengo que salir por patas. Por si acaso... no me renuevan la comisión de servicios. Por todo ello, está bien tener una plaza asegurada en un destino decente (=cercano y bien pagado).

Y así, mientras los habilitados nacionales con más experiencia y puntos ocupan una plaza de hecho (la que desarrollan efectivamente, normalmente alrededor de las ciudades y de subescala superior a la suya) y otra plaza de derecho (la que no ocupan, pero que les es reservada por haberles sido asignada en el concurso unitario), los habilitados nacionales novatos son desplazados a puestos más remotos o peor pagados. El resultado es que quedan libres puestos de trabajo que podrían ser el destino soñado para esos habilitados novatos (por su ubicación, por sus retribuciones, etc.), solo porque los habilitados más antiguos escogen pueblos a los que no tienen voluntad alguna de ir.

¿Y a quién beneficia esta forma de actuar? Claramente a los integrantes de las bolsas de interinos y a los accidentales, que pueden terminar ocupando los puestos que los funcionarios de carrera ya querrían para sí, sin necesidad de aprobar la oposición ni despeinarse. 

Una vez más, el egoísmo frente al espíritu de grupo, el individualismo frente al beneficio de todo el cuerpo. Como expliqué en una entrada anterior, vuelve el lema del Media Markt: la avaricia me vicia


Habilitados antiguos, a la caza de un
nuevo destino... por si acaso

   

La permanencia en el puesto: Roma no se construyó en un día 

Entre los criterios que se valoran en el concurso unitario, algunos son comunes en el sistema meritocrático de acceso a la función pública y carrera aplicable a nuestra administración: servicios prestados, titulaciones académicas, cursos de formación y perfeccionamiento, conocimiento de lenguas autonómicas, etc. 

No obstante, también existen otros méritos más peculiares del cuerpo de habilitados nacionales, que tratan de evitar o al menos mitigar que se produzca el baile de las sillas del que anteriormente hablábamos. Por ejemplo: valorar con distinta puntuación los servicios prestados en la subescala a la que se pertenece que los prestados en otras subescalas o valorar la permanencia continuada en el puesto reservado. 

Con esto, el legislador ha tratado de luchar contra el constante cambio de puesto de trabajo y la gran movilidad (casi diría fugacidad) que se produce en nuestro cuerpo. 

Porque aterrizar en un ayuntamiento, conocer y analizar su situación, coger las riendas e implementar mejoras para conseguir objetivos, es una cuestión de tiempo. Y el legislador busca precisamente eso: que los destinos se ocupen definitivamente, la permanencia, la concentración, el esfuerzo y el cumplimiento de objetivos. Todo esto sin perder de vista la oportunidad que estos concursos suponen para la repoblación de la España interior y para la lucha contra el reto demográfico. 


Permanencia, concentración y esfuerzo


Además, pienso que es muy diferente la sensación de trabajar para un ayuntamiento que no es tu destino definitivo y del cual te puedes ver privado en cualquier momento (como por ejemplo con la resolución de un concurso o por la voluntad política de no renovar una comisión de servicios), que la de trabajar para un ayuntamiento que es tu destino definitivo, en el que puedes estar trabajando hasta que te canses y que podría llegar a convertirse en el lugar en que sentirte como en casa. 

Conozco casos de compañeros que estando ocupando puestos de trabajo en nombramiento provisional o en comisión de servicios y deslomándose para poner los asuntos retrasados al día, el puesto les fue "robado" en un concurso méritos. Y lo peor, por habilitados nacionales de municipios vecinos que estaban al tanto de la situación.   

 

Por último, solo me queda desear buena suerte a todos aquellos  habilitados y habilitadas que hayan participado en este concurso unitario 2020. Espero que los destinos asignados cumplan sus expectativas. Y si no es así, paciencia; los días siguientes van a vivir un aluvión de ofertas por vías formales (sobre todo vía colegios profesionales) e informales (por cualquier otra vía, correos electrónicos, whatsapp, incluyendo llamadas desesperadas de alcaldes y alcaldesas). 


Y sobre todo... atentos a la música. El baile de las sillas no perdona. 


¡Nos leemos!