Desde que explotó la crisis financiera en el año 2010 (el conocido como crash de 2010) la función interventora de la habilitación nacional ha evolucionado poco a poco hacia una mayor complejidad, una mayor responsabilidad, en un proceso incremental y de dificultad creciente.
Primero fue la modificación del artículo 135 de la Constitución, después la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Orden HAP/2015/2012, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012 (modificación por la Orden HAP/2082/2014), el Real Decreto 635/2014, por el que se desarrolla el sistema de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las administraciones públicas (actualmente modificado por el Real Decreto 1040/2017), la Resolución de 4 de julio de 2017, de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales, etc. Todas ellas iban en la línea de otorgar mayor poder a la figura de la Intervención, a fin de que la misma pudiera poner orden y enderezar la situación de catástrofe económica en la que estábamos sumidos.
Bien es cierto que toda esta vorágine legisladora y el esfuerzo y sufrimiento conjuntos de muchos/as interventores/as y de la ciudadanía dieron su fruto, y actualmente nos encontramos con una administración más saneada, con menos deuda, que cumple mejor y más pronto con sus acreedores y que cuando gasta no solamente piensa en el momento presente, sino que también mira de reojo al futuro.
Una de las últimas innovaciones que dejó esta revolución legislativa y esta fiebre interventora fue la aprobación del Real Decreto 424/2017, de de régimen jurídico de control interno del Sector Público Local, que vino a aclarar a qué se referían los artículos 213 y 214 del Real Decreto Legislativo 2/2004, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales cuando hablaban de control interno y de función interventora de forma un tanto abstracta, al mismo tiempo que los reformaba. Además, con la aprobación de esta norma el gobierno hizo uso de la potestad prevista en el segundo párrafo del artículo 213 de fijar las normas sobre los procedimientos de control, la metodología, los criterios y los derechos y deberes del personal controlador, potestad un tanto olvidada durante un periodo de más de 12 años.
Hasta ese momento, la única referencia que tenían las intervenciones locales para interpretar lo que la norma quería de ellos en el ejercicio de la función interventora era lo previsto en el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, modificado por el Real Decreto 109/2015, de 20 de febrero, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, si bien echándole mucha imaginación para salvar las distancias organizativas y de funcionamiento entre el Estado y sus infrahermanas las entidades locales.
Tsunami controlador: I love rock and roll
A partir de la entrada en vigor de dicha norma, que se produjo el 1 de julio de 2018, las entidades locales debían adaptarse a la misma, optando por acogerse al régimen de control interno simplificado (sólo aplicable en caso de estar incluidas en el ámbito de aplicación del modelo simplificado de contabilidad local, cumpliendo los requisitos previstos en la Regla 1 de la Instrucción del modelo simplificado de contabilidad local Orden HAP/1782/2013, de 20 de septiembre) o al modelo normal de control interno.
Dentro de cualquiera de dichos sistemas debían optar además por la elección de la función interventora en su modalidad ordinaria (plena previa) o en su modalidad de limitada previa, tanto en gastos como en ingresos, si bien en los ingresos se añadía además la posibilidad de hacer únicamente toma de razón en contabilidad y control posterior.
En el caso de las entidades locales que hubieran elegido además el régimen de control interno simplificado, debían decidir además si llevarían a cabo un control permanente posterior en materia de gastos o no, lo cual no era posible en materia de ingresos (en los que sí era obligatorio dicho control posterior).
Y hasta aquí la capacidad de decisión u opción de las entidades locales, porque el resto ya es una actuación reglada de aplicación de la nueva norma (con posibilidad de incrementar la complejidad mediante acuerdos plenarios autoflagelantes).
Se fijaban en la norma el responsable de llevar a cabo las actuaciones de control interno, la forma y el momento en que debía llevarse a cabo el mismo, el plazo para ello, las actuaciones con reflejo económico que debían ser objeto de control y las excluidas, los requisitos básicos y mínimos a verificar para cada una de las actuaciones municipales con repercusión económica (por referencia al acuerdo del Consejo de Ministros vigente en cada momento), las conclusiones a que pueden llevar los informes de fiscalización, el carácter suspensivo o no de los reparos, el órgano competente para levantarlos...
Para cualquier funcionario, que normalmente se queje de la indeterminación jurídica de su trabajo por la falta de una regulación precisa y clara, la norma parecía un sueño, ya que al ser tan minuciosa y expresa su aplicación debía ser como coser y cantar.
Pero cuando alguno de dichos funcionarios comprobó la cantidad de aspectos que es necesario verificar en la fiscalización limitada previa para actuaciones como puede ser la aprobación de los pliegos de un contrato de obras (y la correspondiente autorización del gasto), se le vino el mundo encima: existencia y adecuación de crédito, competencia del órgano, cumplimiento de los límites del artículo 174 del TRLRH (en caso de gastos plurianuales), ejecutividad de los recursos que financian la actuación (en caso de ingresos afectados), pliegos informados jurídicamente, proyecto de obra informado por técnico municipal, acta de comprobación del replanteo...
Algunos incluso pensaron: si esto es la fiscalización limitada previa o en régimen de requisitos básicos... ¿qué es lo que tienen que comprobarse en una fiscalización plena previa? Y las cabezas pensantes de estos funcionarios cogieron carrerilla y despegaron.
Se trataron de calmar los ánimos reconociendo que sí, que eran muchos y muy variados los aspectos a verificar, pero en cualquier caso muchos menos que los propios de una fiscalización plena previa y que, mediante un sistema de plantilla preconfiguradas anteriormente, la fiscalización podía ser una cosa de marcar cruces, como quien echa la quiniela.
Pero claro, el sistema de las plantillas preconfiguradas tiene sus peros, porque el sistema de cruces sólo permite decir que un requisito se cumple o no se cumple, que algo es blanco o negro, y nosotros los habilitados nacionales (y sobre todo los secretariuchos de tercera) vivimos inmersos en un mundo gris con mil y una tonalidades distintas de ese insulso color. Así que aún con ese sistema no te queda más remedio que poner un asterisco y enviar al lector a las observaciones.
Otro asunto dudoso de dicha tipología de informe es a partir de qué momento (cuantas cruces de cumplimiento) se pasa de un informe de fiscalización desfavorable con reparo a uno favorable con observaciones o simplemente favorable. Porque el Real Decreto 424/2017 es claro y sólo establece tres tipos de informes: el desfavorable (reparo), el favorable o el favorable con observaciones ¿Qué porcentaje de cruces debe incluir el informe para traspasar la barrera de desfavorable a favorable? ¿Existe algunos requisitos de mayor importancia cuyo incumplimiento supone automáticamente que la conclusión del informe sea desfavorable, como puede ser la inexistencia de crédito o el incumplimiento de otros requisitos básicos generales? Son muchas las preguntas que pueden asaltar la mente de un interventor en la elaboración de un informe preconfigurado, y que hacen de ello algo más complejo que echar la quiniela.
La aplicación de la norma a los micromunicipios: Hard Rock Hallelujah
Si bien el Real Decreto 424/2017, de de régimen jurídico de control interno del Sector Público Local se elaboró con una visión realista de la situación de las pequeñas entidades locales, contemplando un régimen de control interno simplificado, así como la posibilidad de no llevar a cabo el control financiero posterior de gastos en los municipios que cumplen los requisitos para hacer uso del modelo simplificado de contabilidad local, la norma sigue adoleciendo de deficiencias que dificultan su aplicación y efectividad en las secretarías rurales.
Son elementos que ponen en riesgo la eficacia de dicha norma:
- El artículo 4.1 y 2 del Real Decreto 424/2017 preceptúa que "1. El órgano interventor de la Entidad Local, en el ejercicio de sus funciones de control interno, estará sometido a los principios de autonomía funcional, ejercicio desconcentrado y procedimiento contradictorio. 2. El órgano interventor de la Entidad Local ejercerá el control interno con plena autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión sea objeto del control. A tales efectos, los funcionarios que lo realicen, tendrán independencia funcional respecto de los titulares de las entidades controladas".
La autonomía respecto al objeto de control, en una administración en la que la misma persona es secretario, interventor y en algunos casos tesorero y que tramita la totalidad de muchos expedientes (desde la providencia hasta la notificación de la resolución o acuerdo), es cuanto menos difícil de lograr.
Es el eterno problema de los pequeños municipios del desorden de la personalidad múltiple del secretariucho de tercera, que es a la vez Doctor Jekyll y Mister Hyde, policía y ladrón, fiscalizador y fiscalizado.
Si a esto le añadimos el hecho de que entre los requisitos básicos a comprobar en el régimen de fiscalización previa limitada es la existencia de ciertos certificados, informes jurídicos, retenciones de crédito, informes de responsables municipales... que debe elaborar el propio secretario-interventor porque nadie más está capacitado y/o conocimientos para hacerlo en ese ayuntamiento, la cosa aún empeora más, pues no solamente debes fiscalizar la actuación, sino que además debes incorporar toda esa información al expediente para que el mismo supere el juicio de la fiscalización.
- La cacareada falta de medios personales y materiales para su aplicación. El artículo 4.3 del real decreto determina que "El órgano interventor dispondrá de un modelo de control eficaz y para ello se le deberán habilitar los medios necesarios y suficientes. A estos efectos el modelo asegurará, con medios propios o externos, el control efectivo de, al menos, el ochenta por ciento del presupuesto general consolidado del ejercicio mediante la aplicación de las modalidades de función interventora y control financiero. En el transcurso de tres ejercicios consecutivos y en base a un análisis previo de riesgos, deberá haber alcanzado el cien por cien de dicho presupuesto".
La autonomía respecto al objeto de control, en una administración en la que la misma persona es secretario, interventor y en algunos casos tesorero y que tramita la totalidad de muchos expedientes (desde la providencia hasta la notificación de la resolución o acuerdo), es cuanto menos difícil de lograr.
Es el eterno problema de los pequeños municipios del desorden de la personalidad múltiple del secretariucho de tercera, que es a la vez Doctor Jekyll y Mister Hyde, policía y ladrón, fiscalizador y fiscalizado.
Si a esto le añadimos el hecho de que entre los requisitos básicos a comprobar en el régimen de fiscalización previa limitada es la existencia de ciertos certificados, informes jurídicos, retenciones de crédito, informes de responsables municipales... que debe elaborar el propio secretario-interventor porque nadie más está capacitado y/o conocimientos para hacerlo en ese ayuntamiento, la cosa aún empeora más, pues no solamente debes fiscalizar la actuación, sino que además debes incorporar toda esa información al expediente para que el mismo supere el juicio de la fiscalización.
- La cacareada falta de medios personales y materiales para su aplicación. El artículo 4.3 del real decreto determina que "El órgano interventor dispondrá de un modelo de control eficaz y para ello se le deberán habilitar los medios necesarios y suficientes. A estos efectos el modelo asegurará, con medios propios o externos, el control efectivo de, al menos, el ochenta por ciento del presupuesto general consolidado del ejercicio mediante la aplicación de las modalidades de función interventora y control financiero. En el transcurso de tres ejercicios consecutivos y en base a un análisis previo de riesgos, deberá haber alcanzado el cien por cien de dicho presupuesto".
¿Cómo podrían un secretario-interventor local de una agrupación de 3 municipios controlar el 100% de presupuesto general de cada ayuntamiento, fiscalizando cada contratación, cada pago, cada devolución de ingresos y cada concesión de subvención si a uno de los municipios solamente asiste un día a la semana?
¿Es un sistema de plantillas de informe preconfigurados un medio suficiente para desempeñar tal función?
¿Puede un secretario-interventor confiar en que alguno de sus subordinados tenga la capacidad y conocimientos necesarios para prepararle dichos informes, con la seguridad de que habrá comprobado bien aspectos tales como que se cumple toda la normativa aplicable, que se ha seguido el procedimiento establecido por la norma o que se cumple lo previsto en el artículo 174 del TRLRHL en el caso de los gastos plurianuales (teniendo en cuenta la escasa formación del personal local)?
- Por otro lado, el artículo 10.2 del real decreto establece que "El órgano interventor fiscalizará el expediente en el plazo de diez días hábiles. Este plazo se reducirá a cinco días hábiles cuando se haya declarado urgente la tramitación del expediente o se aplique el régimen especial de fiscalización e intervención previa regulada en los artículos 13 y 14 de este Reglamento. A estos efectos, el cómputo de los plazos citados anteriormente se iniciará el día siguiente a la fecha de recepción del expediente original y una vez se disponga de la totalidad de los documentos".
Cuando leo párrafos tan bellos como el anterior, es que lloro de emoción. ¡Qué cordura, qué clarividencia, qué bien dicho, le como la carita a ese gobierno! Pero un teléfono suena y me saca de mi éxtasis, es el alcalde que quiere las subvenciones nominativas de las asociaciones se paguen hoy mismo, y son las 13:00 horas y todavía están por revisar y fiscalizar. Y entonces me invade una tremenda amargura.
Lo dicho, en nuestros ayuntamientos, con tal falta de planificación, de anticipo y previsión, los plazos marcados por la norma son una utopía, y el resultado de control duro buscado, se ve desvirtuado por la forma de trabajar de nuestras administraciones.
- El artículo 6.4 del real decreto determina que "Cuando la naturaleza del acto, documento o expediente lo requiera el órgano interventor de la Entidad Local, en el ejercicio de sus funciones de control interno, podrá recabar directamente de los distintos órganos de la Entidad Local los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de sus funciones de control interno, con independencia del medio que los soporte.
Asimismo, los órganos interventores podrán recabar a través del Presidente de la Entidad Local, el asesoramiento e informe de los Servicios de Asistencia Municipal y de los órganos competentes de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y Comunidades Autónomas Uniprovinciales".
Por fin parece que aquí llega algo de ayuda para el interventor local, que pude pedir informes o asesoramientos jurídicos y técnicos a otros miembros de la entidad local, e incluso a los servicios de asistencia de diputaciones, cabildos, consejos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales.
No obstante, si trasladamos dicha posibilidad a la realidad de las secretarías rurales, dicha previsión queda únicamente en una ilusión, porque en estos micromunicipios difícilmente existe ningún otro técnico en plantilla (salvo el arquitecto municipal, con una jornada parcial muy reducida) y esto, sumido al problema de lo ajustado de los plazos anteriormente previstos imposibilita la petición de informes a los servicios de asistencia de otras administraciones.
- La tensión y nerviosismo que produce la emisión de los informes de fiscalización a las Intervenciones municipales (el menos en mi caso).
El hecho de que para algo tan habitual como poder aprobar una relación de facturas, el reconocimiento de la obligación derivado de las mismas y su pago se tengan que verificar aspectos tales como "Que las obligaciones responden a gastos aprobados en las fases contables “A” y “D” y en su caso, fiscalizados favorablemente, salvo que la aprobación del gasto y el reconocimiento de la obligación deban realizarse simultáneamente" o "Que los documentos justificativos de la obligación se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación", dificulta mucho nuestra actuación. La cosa no es tan sencilla como colocar una X en la casilla, como si de la bonoloto se tratara.
Como vimos en mi anterior entrada El contrato menor: como el gorrión al pueblo, en los municipios de tercera (y por extensión creo que en todos los municipios) no existe una sola relación de facturas que no incluya alguna factura correspondiente a servicios o actividades que no haya seguido el procedimiento normativo de contratación (licitación que garantice la publicidad, concurrencia e igualdad de trato para los gastos periódicos y repetitivos), por lo que no se puede afirmar que ese gasto haya sido aprobado en las fases contables "A" y "D" y se haya fiscalizado favorablemente.
Y también es comprometido el hecho de marcar la casilla de que los documentos justificativos de la obligación (facturas) se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias de aplicación porque... ¿se ha comprobado que todas las personas físicas incluyen retención de IRPF en sus facturas? Si no es así, se ha pedido acreditación de estar eximido de incluir dicha retención en la factura?
Son muchas cosas las que se deben verificar para marcar las cruces con tranquilidad, y debe considerarse que una cruz mal puesta (como puede ser la que confirma que se sigue el procedimiento legalmente establecido) puede tener muy malas consecuencias para el interventor municipal en caso de que el asunto resulte finalmente judicializado (el alcalde o la concejalía correspondiente se amparará en la cruz puesta por la Intervención para justificar su actuación).
Por ello, vale más pecar de precavido y no poner cruces en caso de duda (actuar por defecto y no por exceso) y poner observaciones en los informes aunque nos lleve algo más de tiempo su preparación. Porque si somos estrictos y aplicamos la norma íntegramente y hasta el final no habría una relación de facturas sin su correspondiente reparo, al menos en el caso de mis municipios.
En fin, que si bien es admirable la finalidad perseguida por la norma de orientar la actuación de la Intervención municipal e implantar un sistema de mejora continua, que imponga una mayor corrección y organización de la actuación administrativa, a la par que una mayor seguridad jurídica de lo actuado, también debe considerarse la dificultad de los micromunicipios de conseguir dichos objetivos, entre otras causas por la peculiaridad derivada de su planta y su organización basada en la precariedad y la escasez.
Reitero una vez más mi opinión expresada en la entrada El desastre de la planta municipal española de la necesidad de una fusión obligatoria de micromunicipios que permita garantizar unos servicios y una gestión administrativa de calidad para sus habitantes, al mismo tiempo que un cumplimiento mínimo de la normativa existente, que cada día es más numerosa y más exigente.
¡Nos leemos!
Lo dicho, en nuestros ayuntamientos, con tal falta de planificación, de anticipo y previsión, los plazos marcados por la norma son una utopía, y el resultado de control duro buscado, se ve desvirtuado por la forma de trabajar de nuestras administraciones.
- El artículo 6.4 del real decreto determina que "Cuando la naturaleza del acto, documento o expediente lo requiera el órgano interventor de la Entidad Local, en el ejercicio de sus funciones de control interno, podrá recabar directamente de los distintos órganos de la Entidad Local los asesoramientos jurídicos y los informes técnicos que considere necesarios, así como los antecedentes y documentos precisos para el ejercicio de sus funciones de control interno, con independencia del medio que los soporte.
Asimismo, los órganos interventores podrán recabar a través del Presidente de la Entidad Local, el asesoramiento e informe de los Servicios de Asistencia Municipal y de los órganos competentes de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares y Comunidades Autónomas Uniprovinciales".
Por fin parece que aquí llega algo de ayuda para el interventor local, que pude pedir informes o asesoramientos jurídicos y técnicos a otros miembros de la entidad local, e incluso a los servicios de asistencia de diputaciones, cabildos, consejos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales.
No obstante, si trasladamos dicha posibilidad a la realidad de las secretarías rurales, dicha previsión queda únicamente en una ilusión, porque en estos micromunicipios difícilmente existe ningún otro técnico en plantilla (salvo el arquitecto municipal, con una jornada parcial muy reducida) y esto, sumido al problema de lo ajustado de los plazos anteriormente previstos imposibilita la petición de informes a los servicios de asistencia de otras administraciones.
- La tensión y nerviosismo que produce la emisión de los informes de fiscalización a las Intervenciones municipales (el menos en mi caso).
El hecho de que para algo tan habitual como poder aprobar una relación de facturas, el reconocimiento de la obligación derivado de las mismas y su pago se tengan que verificar aspectos tales como "Que las obligaciones responden a gastos aprobados en las fases contables “A” y “D” y en su caso, fiscalizados favorablemente, salvo que la aprobación del gasto y el reconocimiento de la obligación deban realizarse simultáneamente" o "Que los documentos justificativos de la obligación se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación", dificulta mucho nuestra actuación. La cosa no es tan sencilla como colocar una X en la casilla, como si de la bonoloto se tratara.
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Como vimos en mi anterior entrada El contrato menor: como el gorrión al pueblo, en los municipios de tercera (y por extensión creo que en todos los municipios) no existe una sola relación de facturas que no incluya alguna factura correspondiente a servicios o actividades que no haya seguido el procedimiento normativo de contratación (licitación que garantice la publicidad, concurrencia e igualdad de trato para los gastos periódicos y repetitivos), por lo que no se puede afirmar que ese gasto haya sido aprobado en las fases contables "A" y "D" y se haya fiscalizado favorablemente.
Y también es comprometido el hecho de marcar la casilla de que los documentos justificativos de la obligación (facturas) se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias de aplicación porque... ¿se ha comprobado que todas las personas físicas incluyen retención de IRPF en sus facturas? Si no es así, se ha pedido acreditación de estar eximido de incluir dicha retención en la factura?
Son muchas cosas las que se deben verificar para marcar las cruces con tranquilidad, y debe considerarse que una cruz mal puesta (como puede ser la que confirma que se sigue el procedimiento legalmente establecido) puede tener muy malas consecuencias para el interventor municipal en caso de que el asunto resulte finalmente judicializado (el alcalde o la concejalía correspondiente se amparará en la cruz puesta por la Intervención para justificar su actuación).
Por ello, vale más pecar de precavido y no poner cruces en caso de duda (actuar por defecto y no por exceso) y poner observaciones en los informes aunque nos lleve algo más de tiempo su preparación. Porque si somos estrictos y aplicamos la norma íntegramente y hasta el final no habría una relación de facturas sin su correspondiente reparo, al menos en el caso de mis municipios.
En fin, que si bien es admirable la finalidad perseguida por la norma de orientar la actuación de la Intervención municipal e implantar un sistema de mejora continua, que imponga una mayor corrección y organización de la actuación administrativa, a la par que una mayor seguridad jurídica de lo actuado, también debe considerarse la dificultad de los micromunicipios de conseguir dichos objetivos, entre otras causas por la peculiaridad derivada de su planta y su organización basada en la precariedad y la escasez.
Reitero una vez más mi opinión expresada en la entrada El desastre de la planta municipal española de la necesidad de una fusión obligatoria de micromunicipios que permita garantizar unos servicios y una gestión administrativa de calidad para sus habitantes, al mismo tiempo que un cumplimiento mínimo de la normativa existente, que cada día es más numerosa y más exigente.
¡Nos leemos!
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