La autonomía local: utópica quimera (continuación)

Siguiendo con la historia de terror que contábamos la semana pasada sobre la Cenicienta municipal controlada y esclavizada por sus hermanastras y madrastra comunidades autónomas y Estado, aparece en la trama un nuevo personaje: las diputaciones provinciales. 

Las diputaciones provinciales: rise like a phoenix

Estas entidades, que en principio son unas entidades locales más al nivel de los ayuntamientos, en mi opinión no ocupan una posición similar a la de los consistorios, de sumisión y servilismo. 

Y esto es así aunque las diputaciones se configuran en nuestra normativa (artículo 31 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local) como agrupaciones de municipios con capacidad y personalidad para cumplir sus fines, garantizando la solidaridad y el equilibrio interterritoriales: a) asegurando la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia provincial y b) participando en la coordinación de la administración local con las comunidades autónomas y con el Estado. 

Al igual que los ayuntamientos, las diputaciones provinciales tienen unas competencias propias (artículo 36 de la Ley 7/1985) y las que les puedan delegar las comunidades autónomas y el Estado, que se realizarán de acuerdo con las instrucciones de dichas entidades (artículo 37 LRBRL). Sus competencias propias básicamente se basan en la coordinación y sobre todo en la cooperación con los ayuntamientos en la ejecución de sus competencias.  

Los términos coordinación y cooperación son parecidos, pero tienen un matiz que los distingue. El término cooperación implica la participación o realización conjunta de una tarea, a diferencia de la coordinación, que supone una actividad exterior a la realización material del trabajo. Y como la mayor parte de las competencias propias de las diputaciones provinciales incluyen el término cooperación (sólo hay que ver el contenido de los artículos 36 de la Ley 7/1985 y 30 del Real Decreto Legislativo 781/1986, texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local) se puede concluir que las diputaciones provinciales se configuran como entidades destinadas a acompañar a los ayuntamientos en el ejercicio de sus tareas, a "arrimar el hombro" como quien dice. 

Con la crisis económica sufrida por nuestro país en la última década, y la aprobación de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, las diputaciones provinciales se vieron reforzadas con nuevas funciones para conseguir una mayor eficacia y eficiencia en la ejecución de las competencias municipales. De hecho, según las previsiones de dicha norma, las diputaciones podían llegar a prestar directamente servicios municipales mínimos (de los previstos en el artículo 26 de la LRBRL) en caso de que posibilitaran un coste efectivo del servicio inferior al que suponía la prestación directa por los municipios, y así lo determinara el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Se abría así una vía legal para poder sustituir a las ineptos e ineficientes cenicientamientos en caso de que malgastaran el dinero público en la realización de sus primarias labores. 

No obstante, esta previsión legal de que las diputaciones provinciales sustituyeran a los ayuntamientos en la prestación de sus servicios mínimos, en raras ocasiones llegó a aplicarse, aunque ello supusiera el surgimiento de la obligación de los ayuntamientos de calcular anualmente el coste efectivo de sus servicios, obligación que permanece actualmente a pesar de que la crisis económica ya ha pasado y de que las entidades locales son administraciones que mejor cumplen os objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (y de la escasa validez de los datos de dicha plataforma, por la diversidad de formas y criterios de calcular su contenido). 

Y en mi opinión la infrecuente sustitución de los ayuntamientos por las diputaciones en el ejercicio de sus funciones se ha producido no porque las diputaciones no puedan prestar los servicios de manera más eficaz y eficiente, sino por el escaso interés de las diputaciones en dichos servicios tan primitivos y poco lucidores. Las diputaciones han preferido centrar su interés en otras actuaciones más "lucrativas" como la recaudación tributaria (en la que pueden determinan el importe de sus comisiones con total libertad, como si de un monopolio se tratara) y pintureras, como todo lo relacionado con la implantación de las tecnologías en la administración, la transparencia, el gobierno abierto o las actuaciones de coordinación (controlando y dando órdenes, pero sin doblar el lomo). 

Por su parte, la sufrida función de cooperación que obligatoriamente deben realizar, las diputaciones han preferido llevarla a cabo a través de fórmulas como los planes de obras y servicios y otros programas de subvenciones, en los que el hecho de aportar la financiación les permite empoderarse y convertirse en las nuevas hermanastras de la pobre y triste Cenicienta municipal: marcando requisitos, estableciendo plazos, fijando la documentación a presentar, los modelos a utilizar e incluso creando nuevas plataformas a cumplimentar, como si del Ministerio de Hacienda se tratase. 

El hecho de poner la pasta, hace que las diputaciones se vengan arriba y traten a la Cenicienta municipal igual que las todopoderosas hermanastras autonómicas y madrastra estatal: la controlan, y supervisan, la regañan si se equivoca, la exigen realizar tareas fijándole plazos, la castigan y penalizan si no las cumple a su voluntad y satisfacción. 

Y a los ayuntamientos no les queda más que ver, oír, callar y asumir lo que les viene, porque el hecho de ser pobres y tener una financiación escasa, les obliga a aguantar y resistirlo todo a cambio de obtener recursos. Y así es como la pobre Cenicienta municipal encuentra una nueva dueña, donde debería haber una nueva compañera. Y todo justificado por la procedencia de los recursos económicos y por un sistema de "clasismo institucional" que reproduce en nuestro entramado administrativo lo peor de la sociedad en la que vivimos.

Diputación provincial en fase empoderada

Pero hay que reflexionar sobre una serie de aspectos: ¿Hacen realmente los ayuntamientos las actuaciones que harían si los fondos que perciben no fueran finalistas? ¿Por qué no dar directamente los fondos a los ayuntamientos a través de un sistema de financiación justo para fomentar la verdadera autonomía local y que los ayuntamientos no tengan que limitarse a cumplir los objetivos que otros les marcan? ¿Alguien ha pensado alguna vez en la cantidad de tiempo y de dinero que se gasta en los ayuntamientos en la solicitud y justificación de las subvenciones que se reciben cada año?

Las pruebas de la esclavitud institucional: she works hard for the money

Por si algún lector de mis entradas duda de la posición de subordinación y sumisión en la que viven los ayuntamientos respecto a las comunidades autónomas y Estado, citaré a continuación una serie de tareas que todas las entidades locales deben realizar periódicamente por obligación de la normativa aplicable, y que muchas veces recaen en los secretarios, interventores y tesoreros:

- Enviar al Ministerio de Hacienda los datos que se establecen en la Orden HAP/2015/2012 (modificada por la Orden HAP/2082/2014)  por la que se establecen las obligaciones de suministro de información derivadas de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Esta información se envía a través de múltiples plataformas: presupuesto anual, liquidación, ejecuciones trimestrales, coste efectivo de los servicios, planes presupuestarios a medio plazo, líneas fundamentales de los presupuestos, cuentas anuales, esfuerzo fiscal, seguimiento de planes económico-financieros, periodo medio de pago, morosidad... 

- Enviar a las comunidades autónomas y a las delegaciones del gobierno las actas de los órganos colegiados existentes en el ayuntamiento, así como la relación de resoluciones/decretos de Alcaldía que se dicten.

- Publicar en la Base de Datos Nacional de Subvenciones las subvenciones tanto de concurrencia competitiva como de adjudicación directa, que se otorguen, sus beneficiarios y sus pagos.

- Enviar al Registro de Contratos del Sector Público los datos de los contratos adjudicados. 

- Publicar en la Plataforma de Contratos del Sector Público (si se utiliza como perfil del contratante) los anuncios de licitación, los pliegos, las modificaciones y los datos sobre su adjudicación.

- Comunicar al Ministerio de Hacienda los datos de las retribuciones de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio de las mismas (por muestreo), ISPA.

- Enviar al Tribunal de Cuentas y al órgano equivalente de carácter autonómico (si existe) la Cuenta General, el listado de acuerdos contrarios a reparos adoptados y el listado de contratos. 

- Comunicar a la comunidad autónoma y al Estado los datos de los alcaldes electos y de los concejales que ostenten delegaciones. 

- Comunicar a la comunidad autónoma los gastos trimestrales de los ambulatorios municipales, para su compensación....

Y a todo lo anterior hay que añadir las obligaciones específicas de solicitud y justificación de cada subvención que se recibe y otras demandas de información que siempre y constantemente surgen. 

Tras leer todo lo anteriormente expuesto... ¿no os parece que los funcionarios de administración local trabajamos realmente para otras administraciones? 

¿Todavía alguien sigue pensando que la autonomía local es algo más que una pura entelequia?

¡Nos leemos!

Madrastra Estado: 
- Mirad chicas, un claro ejemplo de lo que nunca hay que ser: pobre.

Hermanastra comunidad autónoma:
- ¡Qué rural, por dios!

Hermanastra diputación provincial: 
- ¡Vulgar y sin vergüenza ninguna!

La autonomía local: utópica quimera

Navegando en la blogosfera (http://eurotopia-eurotopia.blogspot.com/2016/09/quimera-y-utopia-no-es-lo-mismo.html) he encontrado la explicación de la diferencia entre utopía y quimera: "La quimera es lo que se propone la imaginación como verdadero sin serlo; la utopía es lo que se propone pareciendo irrealizable en el momento que se realiza la propuesta. Creo que la diferencia está clara, la quimera se alimenta del desencanto, de la necesidad de escapar y de un déficit de compromiso con los dos planos de la realidad. La utopía sólo es posible pensarla alimentada por la esperanza, recogiendo un deseo que cose esos dos planos de realidad buscando una total adecuación, un desarrollo de la mayor perfección que quepa imaginar en ambos en el logro de su más acabada identidad. Esa es la gran diferencia: mientras la utopía nos marca la dirección a seguir, el camino a emprender para hacer algo nuevo; la quimera es un sueño inalcanzable, que sólo se da en nuestra imaginación".

A pesar de su carácter diferencial de ambos términos, en el caso de la autonomía local creo que se pueden aplicar los dos adjetivos y en el orden en el que aparecen en el título de esta entrada: utópica quimera. Utópica porque se planteó y recogió en la legislación como un objetivo a conseguir desde la ilusión, como una dirección a seguir, como un reto; y quimera por haberse comprobado con el tiempo que no se ha conseguido tal y como se planeó y que -al menos en mi opinión y vivencia- produce desencanto. Explico a continuación mi visión, que puede no ser compartida por otros lectores.

Regulación base de la autonomía local: un mundo ideal

La regulación de la autonomía local se encuentra actualmente en el artículo 137 de la Constitución "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”, pero también en el artículo 142 (“Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”), ya que sin los recursos económicos necesarios no hay autonomía posible.

También se regula y define la autonomía local en el artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, que preceptúa que “Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

Ambas normas establecen también un recurso jurisdiccional para la defensa de los intereses de las entidades locales y el libre ejercicio de sus competencias (artículo 16.1.d de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y artículo 11 de la Carta Europea de la Autonomía Local). Se trata del recurso en defensa de la autonomía local, cuyo conocimiento y resolución corresponde al Tribunal Constitucional.

Pero en esas mismas normas aparecen ya los primeros cortapisas a la idea de libertad de auto-gestión y auto-orden, en particular la Constitución establece una jerarquía o prelación entre la autonomía de las comunidades autónomas y la de las entidades locales, pues mientras que las primeras tienen una autonomía de carácter político derivada del principio de descentralización política del poder (capacidad de legislar), las segundas tienen únicamente una autonomía administrativa, es decir, capacidad de actuar dentro del ámbito de las leyes dictadas por el Estado y por las comunidades autónomas.

También la Carta Europea de la Autonomía Local regula en su artículo 8 una serie de controles administrativos sobre las actuaciones de las entidades locales, tendentes a la verificación del cumplimiento de la legalidad por parte de las mismas, o incluso de la oportunidad en el caso de competencias delegadas en ellas: “1. Todo control administrativo sobre las Entidades locales no puede ser ejercido sino según las formas y en los casos previstos por la Constitución o por Ley.

2. Todo control administrativo de los actos de las Entidades locales no debe normalmente tener como objetivo más que asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Sin embargo, tal control podrá extenderse a un control de oportunidad, ejercido por autoridades de nivel superior, respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades locales”.

Normativa de desarrollo: colgando en tus manos

Pero la normativa de desarrollo de la autonomía local reconocida en la Constitución y en la Carta Europea de la Autonomía Local es la que desvela con mayor nitidez la verdadera posición de las entidades locales en el entramado institucional, sus prerrogativas y la falacia de la autonomía local. La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras reconocer en su artículo 1 la autonomía de las entidades locales para gestionar los intereses de sus colectividades y enumerar en su artículo 4 las numerosas potestades de que disponen para el ejercicio de sus competencias (reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, de programación y planificación...), reconoce en su artículo 7 que las competencias de las entidades locales pueden ser de dos tipos: propias o atribuidas por delegación.

Las propias son aquellas que les atribuyan las leyes del Estado o de las comunidades autónomas y las delegadas son aquellas otorgadas en virtud de disposiciones o acuerdos de delegación, debiendo realizarse en los términos previstos en los mismos y estando sometidas a técnicas de dirección y de control de oportunidad y eficiencia. Tanto el Estado como las comunidades autónomas pueden delegar en las entidades locales el ejercicio de sus competencias.

Es decir, que los ayuntamientos deben prestar los servicios mínimos en función de su población determina el artículo 26 de la Ley de Bases del Régimen Local (siempre que acrediten poder prestarlos a un coste inferior que el que resultaría de la fórmula de gestión propuesta por la diputación provincial), pueden además ejercer su competencia en las materias determinadas en el artículo 25 de la misma norma (en los términos que determine la legislación estatal y autonómica) y podrán actuar en aquellas materias de competencia del Estado o las comunidades autónomas que éstas les deleguen (previa aceptación de dichas delegaciones). Además, pueden ejercer competencias diferentes a las propias y a las delegadas siempre que no suponga duplicidad de competencias y ni ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal (correspondiéndole a otras administraciones determinar si se cumplen o no dichos requisitos y debiéndose ejecutar las competencias de acuerdo con las leyes del Estado y de las comunidades autónomas). 

Tras leer estos últimos artículos parece que la libertad de auto-gestión y auto-orden de las entidades locales ya no de tanta magnitud como parecía. Deben prestar obligatoriamente una serie de servicios mínimos, su libertad de actuar fuera de dichos mínimos está limitada a una serie de materias concretas y según unos términos que le vienen prefijados, y pueden tener que gestionar otras actuaciones de competencia de otras administraciones que éstas libremente les deleguen.

Tras la lectura de dichos artículos ya empieza a vislumbrarse la figura de las entidades locales como instituciones sujetas a la preponderancia de las comunidades autónomas y del Estado y la autonomía local como una vaga ilusión. Las administraciones superiores y mejor financiadas (Estado y comunidades autónomas) demarcan y regulan el ámbito de actuación de las entidades locales con su capacidad normativa y pueden transferir y delegar en las entidades locales aquellas materias de su competencia que determinen. De esta manera, la hermana menor y pobre, cual Cenicienta institucional, debe cumplir sus obligaciones mínimas (barrer la casa, llevar el desayuno), aquellas que desee hacer de entre las materias que le han atribuido (coserse su vestido para el baile) y aquellas que el Estado y las comunidades autónomas le atribuyan (lavar y planchar los vestidos de su madrastra y hermanastras).

El Capítulo II del Título V de la LRBRL, que regula las relaciones interadministrativas, refuerza dicha idea de subordinación cuando, tras establecer unos límites de actuación de para la actividad de las distintas administraciones en su artículo 55 (lealtad institucional), determina además la obligación de las entidades locales de remitir periódicamente extracto de los acuerdos y decisiones que adopten al Estado y las comunidades autónomas (artículo 56) para que a partir de dicha información, el Estado y a las comunidades autónomas puedan requerir a las entidades locales la anulación de sus actos y acuerdos que infrinjan el ordenamiento jurídico o impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa (artículos 62 y siguientes).

Volviendo a nuestro símil de cuento: es necesario controlar a la rebelde Cenicienta no sea que se rebote o se emborrache y haga alguna tontería o algo “inapropiado”.

Si a dichas medidas de control le sumamos que la normativa autonómica determina la necesidad de aprobación definitiva por parte de las comunidades autónomas de ciertas actuaciones o decisiones con trascendencia que adoptan las entidades locales (aprobación de planes urbanísticos, cambio de denominación del municipio, alteración del término municipal, aplicación del régimen de concejo abierto, etc.), el control de la actividad de las entidades locales es total y absoluto. 

La llave de la casa de Cenicienta está guardada a buen recaudo y la pobre no podrá acudir al baile real, debiéndose quedar llorando mientras su madrastra y hermanastras se divierten y lucen sus galas en los fastos de palacio. Y en este cuento de la administración local, aviso, no hay hadas madrinas. 

Continuará....

¡Nos leemos!