¿A quién teme un interventor?

Como he apuntado en entradas anteriores, los ayuntamientos vivimos en una fantasía jurídica denominada "autonomía local", aunque en realidad nuestro devenir transcurre como entidades sumisas de otras administraciones de ámbito superior (diputaciones, comunidades autónomas y estado) y en absoluto autónomas. 

En este camino de penas al que estamos sometidos por el hecho de ser pobres y necesitar financiación externa (aunque suene mal debemos reconocerlo: lo hacemos por dinero), estamos acostumbrados a hacer certificados, declaraciones responsables, a duplicar trabajo rellenando modelitos, papeles y más papeles con tal de pasar el filtro de la Intervención de la entidad que concede la subvención y obtener nuestro ansiado dinero. 

Todo esto, en un intento desaforado por pasar la criba del órgano fiscalizador de la entidad externa que nos financia al mismo tiempo que nos esclaviza. Y por dinero, y sólo por dinero, nos sometemos a todo tipo de actuaciones ridículas y muchas veces sin sentido:

• Antes de obtener la ayuda o subvención: a elaborar extensos proyectos o planes de actuación, todo tipo de declaraciones responsables, certificados de que el alcalde es el alcalde, resoluciones o acuerdos plenarios de solicitud de la ayuda, compromisos de financiación de la parte correspondiente a fondos propios, a especificar la aplicación presupuestaria a la que se imputará la actuación, a elaborar certificados sobre número de habitantes y de importe del presupuesto, etc. 

• Durante la ejecución de la actividad financiada: a exponer carteles publicitarios de las fuentes de financiación, a comunicar la obtención de otras subvenciones, a realizar todas las actuaciones con cumplimiento escrupuloso de la normativa aplicable (en especial de la ley de contratos, ya que a  veces obligan a certificar que se ha cumplido esta ley en la actuación), etc.

• Una vez ejecutada la actuación, en fase de justificación: a presentar facturas, certificaciones, nóminas, liquidaciones de seguridad social, certificados de aprobación de los mismos (no vale con la resolución con la que se aprobaron, hace falta certificarlo todo), certificados de pagos, justificantes de transferencias bancarias, certificados de haber publicitado la actuación, actas de recepción de obras y suministros, actas de recepción de proyectos técnicos (¿estamos locos?), etc.

Mucha de dicha documentación se realiza aún en fase de convocatoria, antes de saber si se obtendrá la ayuda o subvención, con incertidumbre total sobre si se obtendrá la ayuda por estar sometida a concurrencia competitiva. 

Aunque la fase en la que nuestra actuación se hace realmente tediosa y sumisa hasta el esperpento es la fase de justificación. En esta fase, cuando la actuación ya se ha realizado incluso muchas veces adelantando el dinero, nos sometemos a todo tipo de vejaciones con tal de conseguir que nos lo reintegren: a hacer certificaciones con el modelo preestablecido por la entidad subvencionadora, a justificar los pagos con justificantes bancarios aparte de certificados de pagos, a enviar certificados de publicidad de las actuaciones, a enviar certificados de cumplimiento de la finalidad y fotografías probatorias, etc. ¿Nadie ha pensado alguna vez en la cantidad de tiempo que se invierte en todas estas tareas? ¿Dónde quedan la economía, suficiencia y la eficiencia en la asignación de los recursos públicos en esta forma de proceder (artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público)? ¿Dónde la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional con la que deben actuar las administraciones públicas en su actuación y relaciones (artículos 3.1.e y 140 de la Ley 40/2015), cuando debe justificarse todo con certificaciones y justificantes bancarios, además de con fotos probatorias de la actuación?

¿A quien teme una interventora?

Personalmente siempre me pasa lo mismo: cuando recibo requerimientos de documentación justificativa de subvenciones y contacto telefónicamente con la persona que me ha enviado tal requerimiento lamentándome de la complejidad y burocracia necesaria, su contestación siempre es que "sin ese documento, la Intervención no aprueba el pago". La Intervención... ¡qué poderío, qué control del dinero! Es como un Gollum con el anillo único, como una huraña ama de casa, como un cancerbero guardando la puerta de los infiernos.

La todopoderosa Intervención

Como secretario-interventor que soy, con las dos caras que mi puesto de trabajo comporta, compruebo que la Intervención tiene poder, y que éste no ha hecho más que crecer y crecer desde la crisis financiera de 2008, a la par que se complicaban las labores propias de esta función y con ello las vidas de los secretarios-interventores e interventores-tesoreros. 

Tiene poder por la posibilidad de interponer reparos de carácter suspensivo, por la relevancia que han adquirido las obligaciones de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y límite de deuda en los últimos años, por la gran cantidad de materias en la que es preciso su informe previo a la adopción de una resolución o acuerdo (al fin y al cabo toda actuación tiene una repercusión económica) y desde 2017 también gracias al resumen anual de control interno, que permite poner sobre la mesa e informar al Pleno de las anomalías en materia económico-financiera, contable y presupuestaria registradas a lo largo del año (artículo 37 del Real Decreto 424/2017, de régimen jurídico de control interno de las entidades del sector público local).

No sé cuál habrá sido vuestra experiencia al respecto del informe resumen anual de control interno del 2019, que debió rendirse al Pleno durante el primer cuatrimestre del año, pero en mi caso por la novedad y por la extrañeza con que se han acogido las observaciones contenidas en mi informe, fue un auténtico bombazo cuando se presentó en el Pleno. Lo peor de todo: que me tocará a mí mismo hacer el plan de acción y llevar a cabo todas las actuaciones incluidas en el mismo para que al año que viene el informe sea algo más digerible. En estos minicipios, los secretarios somos muy Juan Palomo. 

Y si mis informes han dado mucho que hablar, a pesar de contener muy pocos reparos y citar contadas anomalías, no me quiero ni imaginar en casos como el siguiente: Debate en el Pleno de Arahal por el centenar de reparos planteados por la interventora a la gestión municipal de 2019. 

Interventora en fase supernova

¿A quién teme un/a interventor/a?

Pero aparte de poder de control y decisión, la Intervención tiene una gran responsabilidad. Cuando se informa y se trata con dinero, cualquier error o despiste puede convertirse de la noche a la mañana o ser contemplado como una infracción o lo que es peor, como un delito. Porque mientras que en el ámbito de la Secretaría muchas cosas son susceptibles de interpretaciones y de puntos de vista (y como popularmente se dice "el papel todo lo aguanta"), en materia económica las matemáticas son muy duras y sujetas a pocas interpretaciones. De ahí tal vez el exceso de celo con que muchos/as interventores/as realizan su labor, y prefieren pecar por exceso que por defecto en el momento de exigir certificados y acreditaciones de todo tipo. 

Esta forma de actuar en ocasiones ha dado lugar a burlas por parte de otros habilitados de la rama jurídica del mismo o de otros ayuntamientos. Sirvan para ilustrar esta idea dos ejemplos de mi idolatrado Víctor Almonacid:

- Acabar con la auto burocracia: una cuestión de liderazgo

- Los 10 documentos más innecesarios que pide la Administración

Este es otro de los miedos de las Intervenciones municipales, que la Secretaría (siempre más cercana al poder) se posicione de lado del gobierno municipal y contradiga en su asesoramiento la visión de la Intervención, haciendo que la Alcaldía contemple al titular de la Intervención como un apestado, como un obstáculo o lo que es peor, como el loco de la colina.  

Respecto al exceso de celo con que algunos/as interventores/as realizan su función, no deja de tener cierto sentido. Quien conozca la situación de los secretarios-interventores, y sobre todo de los interventores locales, sabrá que muchos de ellos, aún siendo grandes profesionales, se han encontrado en su camino con una citación judicial para responder por tal o cual actuación económica municipal. Porque operaciones tan habituales como concesión de exenciones o aplicaciones de bonificaciones en determinados impuestos o la realización de pagos de contrataciones, vistas desde fuera y con una visión interesada pueden resultar sospechosos, malinterpretarse y ser objeto de recurso. Conozco muchos/as secretarios/as-interventores/as e interventores/as que han pasado por este trance y no debe ser nada fácil vivir con esa incertidumbre mientras actúa la lenta administración de justicia. 

Aparte de esto, está el juicio de la posteridad, el juicio en el que se juzgan los hechos del pasado con los ojos del hoy. Todos sabemos que las normas se hacen cada vez más exigentes y garantistas con el paso del tiempo, y lo que ayer era sencillo y rápido hoy ya precisa más trámites o está sujeto a más cortapisas. Lo peor es que las responsabilidades económicas en que puede incurrir un/a interventor/a en su actuación, no prescriben hasta años después, por lo que es posible que sean juzgadas y sometidas a crítica con los ojos del futuro (a pesar de que en conciencia sepamos que las actuaciones deben juzgarse y valorarse según la normativa aplicable en el momento en que se llevaron a cabo). 

Además de lo anteriormente expuesto, los ciudadanos y tribunales que juzguen dichos hechos difícilmente se pondrán en la piel de una interventora o un interventor de nuestros días, que pasa las horas firmando cientos de documentos contables, rellenando las mil y una plataformas del ministerio, haciendo informes de fiscalización para todo tipo de actuaciones y con una agenda más que apretada y que, como todo humano, puede tener una equivocación o un desliz. Lo imaginarán apoltronado en su sillón, dando órdenes a diestro y siniestro y poniéndole pegas a todo... una imagen que rara vez tiene que ver con la realidad.   

Interventor, cuida tu peso o ¡te corto la cabeza!

Y vosotros, queridos lectores... ¿qué teméis como interventores/as?

¡Nos leemos!

La autonomía local: utópica quimera

Navegando en la blogosfera (http://eurotopia-eurotopia.blogspot.com/2016/09/quimera-y-utopia-no-es-lo-mismo.html) he encontrado la explicación de la diferencia entre utopía y quimera: "La quimera es lo que se propone la imaginación como verdadero sin serlo; la utopía es lo que se propone pareciendo irrealizable en el momento que se realiza la propuesta. Creo que la diferencia está clara, la quimera se alimenta del desencanto, de la necesidad de escapar y de un déficit de compromiso con los dos planos de la realidad. La utopía sólo es posible pensarla alimentada por la esperanza, recogiendo un deseo que cose esos dos planos de realidad buscando una total adecuación, un desarrollo de la mayor perfección que quepa imaginar en ambos en el logro de su más acabada identidad. Esa es la gran diferencia: mientras la utopía nos marca la dirección a seguir, el camino a emprender para hacer algo nuevo; la quimera es un sueño inalcanzable, que sólo se da en nuestra imaginación".

A pesar de su carácter diferencial de ambos términos, en el caso de la autonomía local creo que se pueden aplicar los dos adjetivos y en el orden en el que aparecen en el título de esta entrada: utópica quimera. Utópica porque se planteó y recogió en la legislación como un objetivo a conseguir desde la ilusión, como una dirección a seguir, como un reto; y quimera por haberse comprobado con el tiempo que no se ha conseguido tal y como se planeó y que -al menos en mi opinión y vivencia- produce desencanto. Explico a continuación mi visión, que puede no ser compartida por otros lectores.

Regulación base de la autonomía local: un mundo ideal

La regulación de la autonomía local se encuentra actualmente en el artículo 137 de la Constitución "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”, pero también en el artículo 142 (“Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”), ya que sin los recursos económicos necesarios no hay autonomía posible.

También se regula y define la autonomía local en el artículo 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, que preceptúa que “Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

Ambas normas establecen también un recurso jurisdiccional para la defensa de los intereses de las entidades locales y el libre ejercicio de sus competencias (artículo 16.1.d de la Constitución, desarrollado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y artículo 11 de la Carta Europea de la Autonomía Local). Se trata del recurso en defensa de la autonomía local, cuyo conocimiento y resolución corresponde al Tribunal Constitucional.

Pero en esas mismas normas aparecen ya los primeros cortapisas a la idea de libertad de auto-gestión y auto-orden, en particular la Constitución establece una jerarquía o prelación entre la autonomía de las comunidades autónomas y la de las entidades locales, pues mientras que las primeras tienen una autonomía de carácter político derivada del principio de descentralización política del poder (capacidad de legislar), las segundas tienen únicamente una autonomía administrativa, es decir, capacidad de actuar dentro del ámbito de las leyes dictadas por el Estado y por las comunidades autónomas.

También la Carta Europea de la Autonomía Local regula en su artículo 8 una serie de controles administrativos sobre las actuaciones de las entidades locales, tendentes a la verificación del cumplimiento de la legalidad por parte de las mismas, o incluso de la oportunidad en el caso de competencias delegadas en ellas: “1. Todo control administrativo sobre las Entidades locales no puede ser ejercido sino según las formas y en los casos previstos por la Constitución o por Ley.

2. Todo control administrativo de los actos de las Entidades locales no debe normalmente tener como objetivo más que asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales. Sin embargo, tal control podrá extenderse a un control de oportunidad, ejercido por autoridades de nivel superior, respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades locales”.

Normativa de desarrollo: colgando en tus manos

Pero la normativa de desarrollo de la autonomía local reconocida en la Constitución y en la Carta Europea de la Autonomía Local es la que desvela con mayor nitidez la verdadera posición de las entidades locales en el entramado institucional, sus prerrogativas y la falacia de la autonomía local. La Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras reconocer en su artículo 1 la autonomía de las entidades locales para gestionar los intereses de sus colectividades y enumerar en su artículo 4 las numerosas potestades de que disponen para el ejercicio de sus competencias (reglamentaria y de autoorganización, tributaria y financiera, de programación y planificación...), reconoce en su artículo 7 que las competencias de las entidades locales pueden ser de dos tipos: propias o atribuidas por delegación.

Las propias son aquellas que les atribuyan las leyes del Estado o de las comunidades autónomas y las delegadas son aquellas otorgadas en virtud de disposiciones o acuerdos de delegación, debiendo realizarse en los términos previstos en los mismos y estando sometidas a técnicas de dirección y de control de oportunidad y eficiencia. Tanto el Estado como las comunidades autónomas pueden delegar en las entidades locales el ejercicio de sus competencias.

Es decir, que los ayuntamientos deben prestar los servicios mínimos en función de su población determina el artículo 26 de la Ley de Bases del Régimen Local (siempre que acrediten poder prestarlos a un coste inferior que el que resultaría de la fórmula de gestión propuesta por la diputación provincial), pueden además ejercer su competencia en las materias determinadas en el artículo 25 de la misma norma (en los términos que determine la legislación estatal y autonómica) y podrán actuar en aquellas materias de competencia del Estado o las comunidades autónomas que éstas les deleguen (previa aceptación de dichas delegaciones). Además, pueden ejercer competencias diferentes a las propias y a las delegadas siempre que no suponga duplicidad de competencias y ni ponga en riesgo la sostenibilidad financiera de la hacienda municipal (correspondiéndole a otras administraciones determinar si se cumplen o no dichos requisitos y debiéndose ejecutar las competencias de acuerdo con las leyes del Estado y de las comunidades autónomas). 

Tras leer estos últimos artículos parece que la libertad de auto-gestión y auto-orden de las entidades locales ya no de tanta magnitud como parecía. Deben prestar obligatoriamente una serie de servicios mínimos, su libertad de actuar fuera de dichos mínimos está limitada a una serie de materias concretas y según unos términos que le vienen prefijados, y pueden tener que gestionar otras actuaciones de competencia de otras administraciones que éstas libremente les deleguen.

Tras la lectura de dichos artículos ya empieza a vislumbrarse la figura de las entidades locales como instituciones sujetas a la preponderancia de las comunidades autónomas y del Estado y la autonomía local como una vaga ilusión. Las administraciones superiores y mejor financiadas (Estado y comunidades autónomas) demarcan y regulan el ámbito de actuación de las entidades locales con su capacidad normativa y pueden transferir y delegar en las entidades locales aquellas materias de su competencia que determinen. De esta manera, la hermana menor y pobre, cual Cenicienta institucional, debe cumplir sus obligaciones mínimas (barrer la casa, llevar el desayuno), aquellas que desee hacer de entre las materias que le han atribuido (coserse su vestido para el baile) y aquellas que el Estado y las comunidades autónomas le atribuyan (lavar y planchar los vestidos de su madrastra y hermanastras).

El Capítulo II del Título V de la LRBRL, que regula las relaciones interadministrativas, refuerza dicha idea de subordinación cuando, tras establecer unos límites de actuación de para la actividad de las distintas administraciones en su artículo 55 (lealtad institucional), determina además la obligación de las entidades locales de remitir periódicamente extracto de los acuerdos y decisiones que adopten al Estado y las comunidades autónomas (artículo 56) para que a partir de dicha información, el Estado y a las comunidades autónomas puedan requerir a las entidades locales la anulación de sus actos y acuerdos que infrinjan el ordenamiento jurídico o impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa (artículos 62 y siguientes).

Volviendo a nuestro símil de cuento: es necesario controlar a la rebelde Cenicienta no sea que se rebote o se emborrache y haga alguna tontería o algo “inapropiado”.

Si a dichas medidas de control le sumamos que la normativa autonómica determina la necesidad de aprobación definitiva por parte de las comunidades autónomas de ciertas actuaciones o decisiones con trascendencia que adoptan las entidades locales (aprobación de planes urbanísticos, cambio de denominación del municipio, alteración del término municipal, aplicación del régimen de concejo abierto, etc.), el control de la actividad de las entidades locales es total y absoluto. 

La llave de la casa de Cenicienta está guardada a buen recaudo y la pobre no podrá acudir al baile real, debiéndose quedar llorando mientras su madrastra y hermanastras se divierten y lucen sus galas en los fastos de palacio. Y en este cuento de la administración local, aviso, no hay hadas madrinas. 

Continuará....

¡Nos leemos!